1 La fédération belge

La Belgique (België en néerlandais et Belgien en allemand) est un petit État de 30 527 km² limité au nord par la mer du Nord et les Pays-Bas (41 526 km²), à l'est par l'Allemagne (357 021 km²), au sud-est par le grand-duché du Luxembourg (2586 km²), au sud et à l'ouest par la France (547 030 km²).  Exception faite du minuscule Luxembourg, la Belgique demeure un petit pays par comparaison avec l'Allemagne et la France.   La Belgique actuelle est une fédération constituée de trois Régions et de trois Communautés. Elle compte également dix provinces qui ne correspondent qu'à des subdivisions administratives des Régions. La Région wallonne compte cinq provinces (Brabant wallon, Hainaut, Liège, Luxembourg et Namur) ainsi que la Région flamande (Anvers, Brabant flamand, Flandre occidentale, Flandre orientale et Limbourg), alors que la Région bruxelloise n'en contient aucune. Les provinces sont également subdivisées en arrondissements administratifs, puis en communes, mais la Région de Bruxelles-Capitale ne compte qu'un seul arrondissement et 19 communes.

1.1 Un État fédéral, régional et communautaire

La nécessité d'organiser la Belgique en État fédéral trouve son origine dans la divergence entre la conception flamande (néerlandaise) et la conception wallonne (francophone) en matière de fédéralisation. Les Flamands semblaient rechercher surtout l’autonomie culturelle pour tous les néerlandophones, y compris les Flamands bruxellois. Les francophones, pour leur part, souhaitaient avant tout mener leur propre politique socio-économique en région wallonne; cette intention était prioritaire au lien culturel avec les francophones de Bruxelles. Voilà pourquoi les francophones ont privilégié la notion de région, les Flamands, celle de communauté.

Selon la réforme constitutionnelle de 1993, adoptée en 1994 et entrée en vigueur le 1er janvier 1995, la Belgique est devenu un État fédéral constitué de trois Régions économiquement autonomes (la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale) et de trois Communautés linguistiques (la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone). La Belgique devenait donc à la fois un État fédéral, régional et communautaire. Après de multiples tractations politiques, les deux communautés linguistiques en sont venues à découper la Belgique en trois communautés et en trois régions. Pour parvenir à un compromis, on a ainsi créé deux types d’États fédérés au sein d'un État fédéral: les Communautés et les Régions. Il en résulte sept instances législatives: - le Parlement fédéral: la Chambre des représentants et le Sénat; - le Conseil flamand (Vlaamse Raad) réunissant celui de la Communauté et celui de la Région flamande, qui ont été fusionnés; - le Conseil wallon (Région wallonne); - le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale; - le Conseil de la Communauté française de Belgique; - le Conseil de la Communauté germanophone.

Chacune de ces institutions  — État fédéral, Région et Communauté  — dispose de son propre gouvernement et est pleinement compétente dans les matières qui lui sont assignée, sans assujettissement au pouvoir fédéral ni possibilité d'intervention ou d'appel à ce niveau.

En Belgique, les Régions et les Communautés ne sont pas, en droit, hiérarchiquement subordonnées au gouvernement central — l'État belge —, car les champs de juridiction sont exclusifs et s'exercent de façon souveraine. Il existe des commissions de concertation entre les Régions et les Communautés, voire de possibilités d’action devant une Cour d’arbitrage en cas de conflit entre les législations fédérale, régionales ou communautaires, sans oublier le déclenchement d’une procédure appelée «sonnette d’alarme» par l'une des institutions si celle-ci estime que la décision d’une autre institution lèse gravement ses intérêts.

- Les institutions fédérales et la répartition des groupes linguistiques

L'État fédéral dispose de compétences exclusives dans de nombreux domaines, dont, entre autres, les affaires étrangères, la défense nationale, la justice, les finances, la sécurité sociale, ainsi qu'une partie importante de la santé publique et des affaires intérieures. L'État fédéral a aussi la juridiction concernant l'emploi des langues. C'est aussi l'autorité fédérale qui assume toutes les responsabilités de la Belgique et de ses entités fédérées à l'égard de l'Union européenne ou de l'OTAN.

Le pouvoir exécutif fédéral est exercé par le gouvernement fédéral,  lequel est composé d'au plus 15 ministres. Outre le premier ministre, le nombre des ministres francophones et néerlandophones doit être identique. Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement fédéral constitué de deux Chambres: la Chambre des représentants et le Sénat. À la Chambre des représentants, les 150 députés sont élus directement au suffrage universel: 88 sont néerlandophones et 62 sont francophones. Quant au Sénat, ses 60 membres ne sont pas élus directement par la population, puisque 50 sénateurs sont désignés par les parlements des Communautés et des Régions parmi leurs membres. Parmi ces 50 personnes, on compte 10 membres du Parlement de la Communauté française, 8 membres du Parlement de la Région wallonne, 29 membres du Parlement flamand, 2 membres du groupe linguistique francophone du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et un seul membre du Parlement de la Communauté germanophone. Les 10 sénateurs restants sont désignés sur la base des résultats électoraux. Les lois entrent en vigueur après avoir été adoptées par les deux Chambres et sanctionnée par le roi (aujourd'hui Philippe).

Comme rien n'est simple en Belgique, les 150 députés sont répartis en un groupe linguistique francophone et en un groupe linguistique néerlandophone. Un député fait obligatoirement partie du «groupe linguistique francophone» ou du «groupe linguistique néerlandophone», à la condition que la circonscription électorale où il a été élu fasse partie de la région de langue française ou de la région de langue néerlandaise, parce que les élus de la région de langue allemande font partie du groupe linguistique francophone. Pour ce qui est de l’arrondissement électoral de Bruxelles-Capitale, la langue dans laquelle ils formulent en premier leur prestation de serment détermine à quel groupe linguistique ils appartiendront.

Cette répartition en deux groupes linguistiques est très importante en Belgique, car certaines lois spéciales —  les lois communautaires — exigent, outre une majorité des deux tiers, une majorité au sein des deux groupes linguistiques.

- Les services administratifs

En ce qui a trait à l'organisation des services administratifs, la Loi du 18 juillet 1966 sur l'emploi des langues en matière administrative coordonnée a prévu des services centraux et des services locaux.

Les services centraux ou centralisés sont ceux dont l’activité s’étend à tout le pays et dont le siège et la direction sont établis à Bruxelles. Il s’agit notamment organismes d'intérêt public rattachés aux ministères fédéraux. Les services sont offerts en français ou en néerlandais en fonction du territoire desservi. Quant aux services régionaux, ce sont des services décentralisés de l’État fédéral, lesquels sont définis comme services dont l’activité s’étend à plus d’une commune, d'une province ou d'une région, mais pas à tout le pays.

- Les rôles et les cadres linguistiques

En vertu de l'article 42 de la Loi du 18 juillet 1966 sur l'emploi des langues en matière administrative coordonnée, tous les fonctionnaires ou agents du gouvernement fédéral doivent être inscrits sur un «rôle linguistique», le rôle français ou le rôle néerlandais. L'inscription à ce qui correspond à l'affectation linguistique du fonctionnaire est primordiale, car elle conditionne de façon immuable toute la carrière administrative du fonctionnaire. C’est la langue de l’examen de recrutement, celle du diplôme qui sanctionne les études, qui établit le «rôle linguistique» du fonctionnaire.

Il faut ajouter quelques mots sur les «cadres linguistiques», des fonctionnaires qui occupent des postes «linguistiques. L'article 43 de la loi du 18 juillet 1966 énonce que tous les emplois des services centraux de l’administration fédérale doivent être répartis entre trois cadres: un cadre français, un cadre néerlandais et un cadre bilingue, sauf pour certaines exceptions.

Toute nomination et toute promotion dans les services centraux sont subordonnées au respect du «cadre linguistique». À Bruxelles-Capitale, région bilingue, le cadre linguistique fixe la proportion d'agents ou de fonctionnaires francophones et néerlandophones qu'il faut embaucher dans la fonction publique.  En ce qui concerne les services régionaux appelés «services décentralisés de l’État fédéral», il n’existe pas de «cadre linguistique», sauf ceux dont l’activité s’étend à des communes des quatre régions linguistiques.

Au sein des services régionaux ou décentralisés, il faut distinguer, d'une part, les services décentralisés en Wallonie et en Flandre (régions
linguistiques homogènes au sens de la loi du 18 juillet 1966, où les emplois sont occupés par des fonctionnaires du rôle linguistique de la région concernée ; d'autre part, les services décentralisés fédéraux établis dans la Région de Bruxelles-Capitale où les dispositions de la loi du 18 juillet 1966 ne prescrivent pas de cadres linguistiques pour ces services.

Bref, le «rôle linguistique» concerne l’affectation du fonctionnaire à un groupe linguistique, le néerlandais ou le français, tandis que le cadre linguistique fixe le nombre des nominations et des promotions pour un groupe linguistique donné aux emplois d’un certain grade au sein de l’administration centrale de l’État fédéral. 

- Les États fédérés

En ce qui concerne la répartition des compétences, l’article 129 de la Constitution prévoit que la Communauté française et la Communauté flamande sont compétentes pour réglementer l'emploi des langues en matière administrative, mais cette compétence ne doit s'exercer que dans les limites territoriales de leur région linguistique respective et sans préjudice des champs de juridiction réservés au législateur fédéral. Dés lors, le législateur fédéral reste compétent pour les cas suivants:

a) l'emploi des langues dans les administrations fédérales et pour les autorités judiciaires ;

b) également pour l'emploi des langues en matière administrative dans les administrations régionales et locales de la région bilingue de Bruxelles-Capitale, dans les communes germanophones et dans les communes à statut linguistique spécial (ou «à facilités»).

Les Communautés sont compétentes pour les matières relatives aux personnes, ce qui comprend l'enseignement, la santé, la sécurité sociale et la culture, mais aussi les bibliothèques, la défense et l’illustration de la langue, le tourisme, etc. La Communauté flamande est compétente dans toute la Flandre pour les populations néerlandophones de Bruxelles-Capitale ainsi que pour les citoyens de l'agglomération qui s'adressent à des institutions néerlandophones. La Communauté française est compétente pour la population wallonne, sauf dans la petite Communauté germanophone de l'extrémité est de la Wallonie, ainsi que les francophones de Bruxelles et ceux qui s'adressent aux institutions francophones.

Évidemment, les lois adoptées au Parlement fédéral s’appliquent à tous les Belges, mais les lois émanant du Parlement d’un État fédéré (la Communauté ou la Région), appelées décrets, concernent uniquement les citoyens de la Région ou de la Communauté. La Région de Bruxelles-Capitale adopte pour sa part des ordonnances, et non des décrets. Mais à Bruxelles, les décrets communautaires ne s’appliquent seulement qu’aux institutions communautaires, non aux citoyens, sauf s’ils fréquentent lesdites institutions communautaires. Par voie de conséquence, les ministres du gouvernement fédéral sont compétents pour l’ensemble du territoire belge, alors que les ministres des gouvernements fédérés ne le sont que pour leur Région ou leur Communauté respective.

Quanta aux Régions, elles exercent des compétences dans les matières telles que l’aménagement du territoire, le logement, l’environnement, l’eau, les forêts,  l’agriculture, les travaux publics, la mobilité, l’énergie, les pouvoirs locaux, les cultes, l’action sociale, etc.

- Des États non souverains

On peut dire que la Belgique a adopté une type de fédération très originale par rapport à la plupart des pays. En général, une fédération adopte le principe d'une union de territoires appelés «province» (Canada), «État» (États-Unis ou Inde), «canton» (Suisse), Land (Allemagne), etc. Or, la Belgique s'est doté d'une double structure fédérale avec la notion de «communauté» et de «région». Autrement dit, les États fédérés sont régionaux ou communautaires. On peut donc dire que la Belgique est constituée de six États non souverains, bien que cette façon de nommer les Régions et les Communautés ne fasse pas partie du vocabulaire «politiquement correct» des Belges.

Il n'en demeure pas moins que les régions et les communautés ont tous les attributs d'un État puisqu'elles disposent, à des degrés variables, de compétences législatives et exécutives, de leur propre administration, de leurs ressources financières distinctes, etc. Ce sont, au sens technique, des États... sans la souveraineté politique, à l'exemple des Communautés autonomes en Espagne, des provinces au Canada, des États aux États-Unis, etc.

1.2 Les droits territoriaux et les droits personnels en matière de langues

La Belgique compte trois langues officielles: le néerlandais, le français et l'allemand. Ces langues ne sont pas officielles sur tout le territoire du pays, car l'État fédéral a adopté le principe de la territorialité linguistique dans trois régions et le principe des droits personnels dans une seule. De fait, deux grands principes juridiques sous-tendent la plupart des politiques linguistiques dans le monde : le principe de la territorialité et le principe de la personnalité.

- Le principe de la territorialité

Selon le principe de la territorialité, une langue doit être exclusive ou nettement dominante pour assurer sa vitalité dans un espace géographique donné. Ce type de politique linguistique dérive du principe que les langues en concurrence dans un État multilingue sont séparées sur le territoire à l'aide de frontières linguistiques. Les droits linguistiques sont alors accordés aux citoyens résidant à l'intérieur d'un territoire donné et un changement de lieu de résidence peut leur faire perdre tous leurs droits (linguistiques), lesquels ne sont pas transportables comme l'est, par exemple, le droit de vote.

Dans les faits, l’État peut être officiellement bilingue, mais il applique un unilinguisme local. L'État pratique une telle politique lorsque les communautés linguistiques sont très concentrées géographiquement et bénéficient d'une structure étatique décentralisée, plus ou moins fédéralisée, dans laquelle l'État central est bilingue, alors que l'État régional peut être unilingue. La Belgique applique ce type de politique linguistique pour la Flandre et la Wallonie.

- Le principe des droits personnels

Une politique fondée sur les droits personnels s'applique en principe à tous les membres d'une communauté linguistique, et ce, peu importe où ils résident sur le territoire national. Ce sont des droits personnels transportables, comme l’est, par exemple, le droit de vote. Ce type de bilinguisme est pratiqué lorsque les groupes linguistiques sont dispersés sur le territoire de l'État. La Belgique applique ce type de politique linguistique pour la Région de Bruxelles-Capitale.

- Les solutions mixtes ou droits personnels territorialisés

Une telle politique de bilinguisme s'applique à tous les membres d'une communauté linguistique qui résident dans une région donnée. Ce type de bilinguisme ne s’étend pas sur tout le territoire national mais seulement sur une portion de celui-ci. L’État pratique ce bilinguisme restrictif lorsque certaines communautés linguistiques sont concentrées géographiquement. Dans ce cas, la langue minoritaire se voit attribuer un espace géographique où elle est co-officielle avec la langue majoritaire qui, quant à elle, a droit de cité sur tout le territoire national.  La Belgique applique ce type de politique linguistique pour la région de langue allemande.

1.3 Les régions linguistiques

la Belgique est dotée également de quatre régions linguistiques. Bien que ces régions linguistiques soient des subdivisions territoriales sans personnalité civile propre, elles n’en ont pas moins des conséquences sur le plan juridique en vertu du principe de la territorialité – qui est lié aux compétences des Régions – et de l’emploi d’une langue spécifique dans les Communautés. Les quatre régions linguistiques sont définies par l’article 4 de la Constitution révisée du 24 décembre 1970:

Article 4 Les Régions linguistiques La Belgique comprend quatre régions linguistiques: la région de langue française, la région de langue néerlandaise, la région bilingue de Bruxelles-Capitale et la région de langue allemande. Chaque commune du Royaume fait partie d'une de ces régions linguistiques. Les limites des quatre régions linguistiques ne peuvent être changées ou rectifiées que par une loi adoptée à la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des chambres, à la condition que la majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés.

L’actuel régime linguistique de l’unilinguisme territorial (sauf pour Bruxelles) résulte d’un long compromis entre les deux principales communautés, les néerlandophones et les francophones. Cet accord a été sanctionné par la Constitution belge, laquelle peut être considérée comme un véritable «pacte» fondant la coexistence difficile des néerlandophones et des francophones.

- La région de langue néerlandaise

La région linguistique néerlandaise est répartie dans cinq provinces flamandes : Flandre orientale, Flandre occidentale, Anvers, Brabant flamand et Limbourg. La région linguistique est appelée la FLANDRE et compte 308 communes. En principe, tous les habitants de la région de langue néerlandaise parlent le néerlandais. Toutefois, il existe un grand nombre de francophones en Flandre et beaucoup d'étrangers et d'immigrants.

- La région de langue française

La région linguistique française est répartie dans cinq provinces wallonnes : Hainaut, Brabant wallon, Namur, Luxembourg et Liège. Cependant, la région de langue française, appelée la WALLONIE, ne comprend pas les neuf communes germanophones de la province de Liège. Elle compte 253 communes. Comme en Flandre, tous les habitants parlent en principe le français, sauf dans la région de langue allemande, mais il existe en Wallonie un grand nombre de Flamands, d'étrangers et d'immigrants.

- La région de langue allemande

La région linguistique allemande est enclavée dans la province wallonne de Liège. Elle compte neuf communes germanophones : Kelmis, Eupen, Lontzen, Raeren, Bütgenbach, Büllingen, Amel, Sankt-Vith et Burg-Reuland). En principe, la plupart des habitants de cette région linguistique parlent l'allemand, mais il existe aussi des francophones, des étrangers et des immigrants.

- La région bilingue de Bruxelles-Capitale

La région bilingue de Bruxelles-Capitale, appelée en néerlandais Brussels Hoofdstedelijk Gewest, est composée de 19 communes (voir la carte). On parle aussi d'«agglomération bruxelloise».

Le système d'unilinguisme territorial (sauf à Bruxelles) a ses effets pervers, notamment dans les transports en commun. Par exemple, les contrôleurs dans les trains ne peuvent communiquer que dans la langue de la région linguistique qu'ils traversent. Si un train traverse toute la Belgique, le contrôleur parlera français en Wallonie (p. ex., Liège), les deux langues à Bruxelles et uniquement le néerlandais en Flandre (p. ex., Brugge). Pour les touristes, il reste l'anglais qui n’est pas une langue reconnue en Belgique, mais qui est parfois choisi par les uns et les autres quand il faut se parler. Dans les autocars, on changera l'affiche de destination (Liège / Luik, Louvain / Leuven), selon que le véhicule se trouve en Wallonie ou en Flandre.

1.4 Un système électoral ethnique

Le système électoral de la Belgique repose sur le monde du scrutin proportionnel, et ce, à tous les niveaux de pouvoir, que ce soit fédéral, régional, communautaire, provincial ou communal. La Chambre des représentants au Parlement fédéral compte 150 députés qui sont élus au suffrage universel direct, selon la représentation proportionnelle. Le nombre de sièges de chaque circonscription est proportionnel au nombre des électeurs de celle-ci. Ce nombre de la population de chaque circonscription électorale est déterminé tous les dix ans par un recensement. Cependant, ce n'est pas ce qui caractérise le système électoral belge.

- L'absence de partis politiques nationaux

Contrairement à d'autres fédérations, la Belgique n'a pas de partis politiques nationaux, c'est-à-dire des partis qui présentent des candidats à la fois chez la population flamande et la population francophone, la lecture des résultats devant se faire dans la perspective de chacun des groupes linguistiques.

Étant donné que les partis politiques belges sont scindés entre néerlandophones et francophones, les Flamands ne peuvent en pratique voter que pour des partis flamands (néerlandophones), alors que les francophones ne peuvent voter que pour des partis francophones. L'exception est Bruxelles, une région bilingue dans laquelle se trouvent des partis flamands et francophones. L'absence de partis politiques nationaux constitue sûrement l'une des principales sources des «problèmes» belges: les partis politiques sont des partis «ethniques». Dans ces conditions, les politiciens ont avantage à susciter les conflits plutôt qu'à vanter les mérites du compromis. Les Belges qui souhaiteraient voter pour un parti comportant à la fois des néerlandophones et des francophones n’en ont pas la possibilité. Voici à titre d'information la liste des partis politiques ayant des élus au Parlement fédéral:

Il y a encore d'autres partis politiques visant un électorat national, mais ils n'ont pas nécessairement des élus au Parlement fédéral: le Parti du travail de Belgique (PTB) ou Partij van de Arbeid van België (PVDA); le Comité pour une autre politique (CAP) ou Comité voor een Andere Politiek (CAP); le Parti socialiste de lutte (PSL) ou Linkse Socialistische Partij (LSP); l'Alliance belge ou Belgische Alliantie, le Parti populaire (PP) ou Personenpartij (PP), etc.

En Belgique, il existe des «grandes familles politiques» qui sont traditionnellement les démocrates-chrétiens, les socialistes et les libéraux. Toutefois, ces trois grandes familles politiques sont divisées. Depuis le début des années 1990, les partis nationalistes flamands ont connu des réussites électorales importantes. Parmi les petits partis, on compte les écologistes et un certain nombre de partis nationalistes. Par ailleurs, plusieurs petits partis ne sont actifs qu'au plan local ou régional.

Dans la situation actuelle, les partis politiques belges peuvent facilement devenir irréductibles et intransigeants, car ils n'ont jamais de compromis à faire à l'égard de l'autre communauté. Ainsi, les seules coalitions bicommunautaires formées de différents partis francophones et néerlandophones n'existent que dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale et dans de rares communes, notamment le long de la frontière linguistique dans quelques communes à facilités dirigées par des listes bilingues dites «du bourgmestre».

- Des gouvernements de coalition

En vertu de ce système électoral «ethnique», il devient matériellement impossible pour un parti de recueillir une majorité absolue des votes nationaux (50 % plus un). Pour former un gouvernement belge, un parti politique doit faire appel à des coalitions avec d'autres partis politiques; quand les divergences deviennent trop fortes, le gouvernement tombe nécessairement. La parité est obligatoire dans le gouvernement fédéral, ce qui implique obligatoirement des accords entre partis des deux côtés de la frontière linguistique, ce qui favorise des crises politiques périodiques. Il en résulte aussi que les partis flamands n'ont pas à chercher à plaire aux électeurs francophones et il en est ainsi des partis francophones à l'égard des électeurs flamands. Bref, le système électoral belge ne favorise guère la résolution des conflits, qu'ils soient linguistiques ou autres.

Au contraire, tout est en place pour susciter les divergences et les oppositions. Au mieux, il reste aux partis politiques nationaux la possibilité d'adopter un discours modéré sur les questions d'ordre constitutionnel, pendant que les Flamands continuent de prôner une plus grande décentralisation des pouvoirs, tandis que les francophones jugent que le pays est suffisamment décentralisé en s'opposant à toute réforme en ce sens. À long terme, on peut penser qu'il sera difficile pour les francophones d'arrêter totalement la poussée des partis flamands orientés vers une incessante décentralisation toujours plus grande.

2  Une fédération de trois Régions

La Région wallonne, la Région flamande et la Région de Bruxelles-Capitale font partie des composantes de la fédération belge. L'article 3 de la Constitution confirme la création de ces trois régions: «La Belgique comprend trois régions: la Région wallonne, la Région flamande et la Région bruxelloise.» Ces régions sont associées respectivement à la Wallonie au sud et à la Flandre au nord, ainsi qu'à l'agglomération de Bruxelles (enclavée dans la Flandre). En général, on pourrait dire que les compétences des Régions sont d’abord et essentiellement des compétences liées à l’économie et les affaires qui en découlent, ainsi que des compétences concernant l’aménagement du territoire.

Ces compétences ne sont pas inscrites dans la Constitution belge, car on a simplement mentionné que celles-ci doivent être mises en application au moyen d’une loi adoptée avec une majorité spéciale, c’est-à-dire une double majorité dans les deux communautés linguistiques. Une telle loi a été votée, le 8 août 1980, pour les régions wallonne et flamande, et le 12 janvier 1989, pour la Région de Bruxelles-Capitale.

Les compétences y énumérées sont les suivantes: l’aménagement du territoire et l’urbanisme, la protection de l’environnement, la rénovation rurale et la conservation de la nature, le logement, la politique de l’eau, l’énergie (distribution du gaz et de l’électricité), la politique agricole, l’emploi, les travaux publics et le transport en commun (sauf le train, la politique économique (sauf les compétences de l’État belge). Depuis 2001, de nouvelles compétences ont fait leur apparition: le commerce extérieur, la tutelle ainsi que le financement et l’organisation des provinces et des communes, et enfin l’aide aux pays sous-développés.

Par voie de conséquence, les compétences des régions ne s'étendent pas au domaine de la langue, ce qui explique que la Région de Bruxelles-Capitale ne peut adopter de décrets à caractère linguistique qui relèvent des compétences communautaires. Rappelons qu’il n’existe pas de Région germanophone, car celle-ci est incluse dans la Région wallonne.

Dans ce cas, c’est le suppléant qui doit y siéger. Il en résulte que tous les partis de l’arrondissement de Verviers ont compris qu’ils devaient placer un germanophone en ordre utile de façon à obtenir un député supplémentaire tout en surreprésentant les germanophones à la Région wallonne.

La région wallonne couvre 55 % de la surface de la Belgique et rassemble 32,4 % de la population, soit 3,5 millions d’habitants (en 2014) répartis dans 262 communes. Ce sont les provinces du Hainaut (37,2 %) et de Liège (30,5 %) qui sont les plus peuplées: 

Province Chef-lieu      Population Pourcentage Brabant wallon Wavre     388 526 10,9 % Hainaut Mons    1 328 760 37,2 % Liège Liège    1 087 729 30,5 % Namur Namur       482 451 13,5 % Luxembourg Arlon       275 594 7,7 % Total 2014 - 3 563 060 100 %

Les habitants de la Région wallonne s'expriment majoritairement le français, mais certains parlent également d’autres idiomes issus du latin comme le wallon, le picard ou lorrain, le champenois et le gaumais; d’autres habitants de la région parlent l'allemand, le francique rhéno-mosan, le francique ripuaire (province de Liège) ou le luxembourgeois (province du Luxembourg). Il faudrait ajouter aussi la présence d'une forte minorité flamande qui compterait environ un million de personnes.

La Région wallonne comprend, à l'extrémité orientale de la province de Liège (853 km²), neuf communes germanophones qui comptent une bonne partie des membres de la Communauté germanophone de Belgique (plus de 70 0000 habitants). Si les germanophones et leurs communes font partie de la Wallonie, ils ne se considèrent ni comme des Wallons ni comme des Allemands, mais des germanophones belges.

La Région flamande (en néerlandais: Vlaams Gewest), ou Flandre, a pour capitale Bruxelles et réunit les cinq provinces du Nord: Anvers (Antwerpen), le Brabant flamand (Vlaams Brabant), la Flandre occidentale (West Vlaanderen), la Flandre orientale (Oost Vlaanderen) et le Limbourg (voir la carte des provinces). La Région flamande recouvre 44 % de la superficie du pays, rassemble 57,6 % de la population belge, soit 6,3 millions d’habitants (en 2014), et compte 308 communes.

En ce qui concerne le Conseil régional flamand, il est confondu avec le Conseil communautaire; cela signifie qu'il n'y a qu'un seul Conseil flamand et qu'un seul Exécutif qui exercent à la fois les compétences communautaires et régionales: il s’agit du Parlement flamand (le Vlaamse Raad) et du gouvernement flamand (le Vlaamse Regering).

La Flandre est plus peuplée que la Wallonie, puisque quatre provinces sur quatre comptent plus d'un million d'habitants, contre deux seulement en Wallonie, mais c'est la province d'Anvers qui abrite le plus d'individus:

Province Chef-lieu Population Pourcentage Anvers (Antwerten) Anvers (Antwerpen) 1 793 377 28,1 % Flandre orientale (Oost-Vlaanderen) Gand (Gent) 1 460 944 22,8 % Flandre occidentale (West-Vlaanderen) Bruges (Brugge) 1 173 019 18,3 % Brabant flamand (Vlaams-Brabant) Louvain (Leuven) 1 101 280 17,2 % Limbourg (Limburg) Hasselt    853 239 13,3 % Total 2014 - 6 381 859 100 %

Exception faite des minorités linguistiques, les habitants de cette région parlent surtout le néerlandais ainsi que différents dialectes néerlandais (flamand, west-flandrien, brabançon et limbourgeois). On compte environ 360 000 francophones en Flandre.

La ville de Bruxelles est quatre fois une capitale : c'est à la fois la capitale de la Belgique, celle de la Flandre, celle de la Communauté française et celle de l'Union européenne. Quand on emploie la dénomination de «Bruxelles-Capitale», on ne parle pas uniquement de la ville de Bruxelles, mais de l'agglomération des 19 communes faisant partie de la Région.  Cette région est la seule de la Belgique à être officiellement bilingue; elle forme au centre du pays une enclave (en vert) dans la province du Brabant flamand (Vlaams Brabant)  avec un (1,1 million d'habitants, soit 10,1 % de la population nationale. En réalité, ces 19 communes (voir la carte) forment le noyau d’une agglomération beaucoup plus vaste de 36 communes avec une population d’environ un million et demi d’habitants.

- Le gouvernement bruxellois

Le Conseil régional de Bruxelles-Capitale (composé de 75 membres élus), devenu le Parlement de Bruxelles-Capitale, comprend des membres issus des deux grandes communautés linguistiques, selon qu'ils ont été élus lors des élections sur les listes françaises ou les listes flamandes. Le nombre des députés francophones et néerlandophones peut varier à chacune des élections. En général, on compte approximativement une bonne soixantaine de francophones et environ une douzaine de néerlandophones.

Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale exerce le pouvoir exécutif. Il est formé d'un ministre-président et de quatre ministres dont deux francophones et deux néerlandophones. Le président du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale est toujours un francophone, alors que deux francophones et deux Flamands doivent être élus à l’Exécutif régional. Rappelons que le Parlement régional de Bruxelles-Capitale ne peut adopter de décrets linguistiques, puisque de tels décrets relèvent de la compétence à la fois des communautés et du Parlement fédéral.

- Les communes bruxelloises

Si l'on s'en tient à la stricte Région bruxelloise, les 19 communes, y compris la ville de Bruxelles, sont les suivantes, avec entre parenthèses leur nom en néerlandais lorsque la dénomination est différente du français :   1.  Anderlecht 2.  Bruxelles (Brussel) 3.  Ixelles ou XL (Elsene) 4.  Etterbeek 5.  Evere 6.  Ganshoren 7.  Jette 8.  Koekelberg 9.  Auderghem 10. Schaerbeek 11. Berchem-Sainte-Agathe (Sint-Agatha-Berchem) 12. Saint-Gilles (Sint-Gillis) 13. Molenbeek-Saint-Jean (Sint-Jans-Molenbeek) 14. Saint-Josse-ten-Noode (Sint-Joost-ten-Node) 15. Woluwé-Saint-Lambert (Sint-Lambrechts-Woluwe) 16. Woluwé-Saint-Pierre (Sint-Pieters-Woluwe) 17. Uccle (Ukkel) 18. Forest(Vorst) 19. Watermael-Boitsfort(Watermaal-Bosvoorde)     Toutes ces communes forment une enclave bilingue (français-néerlandais) en territoire flamande.

Commune bruxelloise Population (2014) Pourcentage Superficie Bruxelles-Ville 170 407 14,6 % 32,6 km² Schaerbeek 131 604 11,3 % 8,1 km² Anderlecht 115 178 9,8 % 17,7 km² Molenbeek St-Jean  94 854 8,1 % 5,8 km² Ixelles  83 332 7,1 % 6,3 km² Uccle  81 089 6,9 % 22,9 km² Forest  54 524 4,6 % 6,2 km² Woluwé St-Lambert  53 318 4,5 % 7,2 km² St-Gilles  50 460 4,3 % 2,5 km² Jette  50 237 4,3 % 5,0 km² Etterbeek  46 427 3,9 % 3,1  km² Woluwé St-Pierre  40 841 3,5 % 8,8 km² Evere  37 959 3,2 % 5,0 km² Auderghem  32 560 2,7 % 9,0 km² St-Josse-ten-Noode  27 447 2,3 % 1,1 km² Watermael-Boitsfort  24 408 2,0 % 12,9 km² Ganshoren  23 836 2,0 % 2,6 km² Berchem Ste-Agathe  23 690 2,0 % 2,9  km² Koekelberg  21 317 1,8 % 1,1 km² Total Région de Bruxelles-Capitale  1 163 486 100 % 61,3 km²

Les communes faisant partie de la Région de Bruxelles-Capitale ne sont pas équivalentes ni en terme de population ni en superficie. La ville de Bruxelles est évidemment numériquement la plus importante des communes avec une population de quelque 115 100 citoyens (en 2014). Suivent les communes avec plus de 50 000 habitants: Schaerbeek (131 600), Anderlecht (115 178), Molenbeek St-Jean (94 80), Ixelles (83 332), Uccle (81 100), Forest (54 500), Woluwé-St-Lambert (53 300), St-Giles (50 400) et Jette (50 200).

Les autres communes ont une population variant entre 21 000 et 46 000 personnes. Ce sont les communes suivantes: Etterbeek (46 427), Woluwé-St-Pierre (40 800), Auderghem (32 500), St-Josse-ten-Noode (27 447), Watermael-Boitsfort (24 400), Ganshoren (23 800), Berchem Ste-Agathe (23 600) et Koekelberg (21 300). Comme on peut le constater, aucune d'entre elles n'est majoritaire, la plus importante étant Bruxelles et ne compte que pour 14,6 % de la population. Mais Bruxelles, Schaerbeek et Anderlecht comptent pour 325,8 % de la population totale.

Les communes bruxelloises forment une agglomération qu'on appelle la «Région de Bruxelles-Capitale». Toutes ces communes sont officiellement bilingues (français-néerlandais.

3  Une fédération de trois communautés

On distingue la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone. Chacune des communautés dispose d'un Conseil communautaire (ou Parlement communautaire) et d'un Exécutif (ou gouvernement communautaire) dirigé par un ministre-président. Ce sont ces trois communautés qui ont compétence dans le domaine de la langue, une juridiction qu’elles partagent avec le Parlement fédéral. Toutefois, depuis le 25 mai 2011, et ce, sans que son appellation constitutionnelle ait été changée, la Communauté française se désigne elle-même sous le nom de Fédération Wallonie-Bruxelles (FW-B).

3.1 Les gouvernements communautaires

L’article 129 de la Constitution, lequel précise l’article 30, est clair et impose deux limites. D’une part, les Communautés ne peuvent régler l’emploi de la langue que dans l’administration, l’enseignement et le secteur privé. D’autre part, les Communautés ne sont compétentes que dans leur région linguistique, leurs institutions unilingues de Bruxelles et, seulement pour la Communauté flamande, de ses «Maisons flamandes» à l’étranger (il s’agit d’une sorte d’ambassades). La juridiction de la Communauté germanophone est encore plus limitée: l’emploi de la langue dans l’enseignement. C’est le Parlement fédéral qui adopte les lois concernant l’administration et le secteur privé, mais ce sont les Communautés qui les appliquent.

La Communauté française où l'on parle le français La Communauté flamande où l'on parle le néerlandais La Communauté germanophone où l'on parle l'allemand

Le champ de juridiction territoriale de la Communauté française (FW-B) ne s’applique qu’aux institutions unilingues francophones et à l’administration de ces institutions dans la mesure où celles-ci sont situées en Wallonie — la Région wallonne sans la région linguistique allemande — et dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. La Communauté flamande, pour sa part, est compétente pour les institutions unilingues néerlandaises situées dans la Région flamande (Flandre) et dans la Région bruxelloise. Enfin, la base territoriale de la Communauté germanophone correspond à la région linguistique allemande, laquelle est située dans la Région wallonne.

La Communauté germanophone ne dispose pas d'un Conseil régional et ne peut adopter de décret linguistique que depuis 1997, et ce, uniquement dans le domaine de l’enseignement; les domaines reliés à l’administration et au secteur privé continuent de relever du gouvernement fédéral pour ce qui concerne la région de langue allemande.

À strictement parler, l’emploi de la langue du citoyen n’est pas réglementé. Cependant, lorsque ce dernier fait appel aux institutions d’une région linguistique, il ne pourra le faire que dans la langue de la Communauté dont ces institutions dépendent. Par exemple, dans les régions linguistiques unilingues, il n’existe pas de choix, car les institutions ne fonctionnent que dans une langue donnée. À Bruxelles, le citoyen a le choix : il peut décider, par exemple, de prendre le français comme «langue administrative» et le néerlandais comme «langue de l’éducation», ou l'inverse.

Les Communautés disposent de six grands domaines de compétences: l'emploi des langues (conformément aux lois fédérales), les matières culturelles, l'enseignement, la coopération (intercommunautaire et internationale), la recherche scientifique, les finances, les matières «personnalisables» (santé, famille, aide sociale, handicapés, jeunesse). En ce qui concerne la langue, les Communautés peuvent adopter des lois qui sont appelées décrets, mais qui doivent se conformer aux dispositions prévues dans les lois fédérales et la Constitution du pays.

Les représentants des Communautés sont aussi présents chaque fois qu’une question les concerne, que ce soit à la Francophonie (pour la Communauté française) ou à l’Union de la langue néerlandaise (la Nederlandse Taalunie, une organisation intergouvernementale créée par la Flandre et les Pays-Bas), à l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), à l’Union européenne (UE), à l’Organisation mondiale du commerce, etc. Ils ne siègent pas à l’Organisation des Nations unies, mais ce n’est théoriquement pas impensable.

3.2 La question des minorités linguistiques

La question des minorités linguistique en Belgique est loin de faire l'unanimité, sauf en ce qui concerne la petite communauté germanophone. Dans la situation actuelle, seuls les germanophones sont en effet considérés comme faisant partie d'une minorité linguistique, et ce, tant au plan national que régional. En effet, les 110 000 germanophones ne comptent que pour moins de 1 % en Belgique et pour 2 % en Wallonie. Même des langues parlées depuis des siècles en Flandre, comme le brabançon et le limbourgeois, et en Wallonie, comme le wallon, le picard, le champenois, le luxembourgeois, le francique rhéno-mosan et ripuaire, ne sont pas des langues considérées comme «minoritaires»: ce sont des «dialectes» ou plus exactement des langues «endogènes», pour employer les termes de la Communauté française qui les a reconnues par ce terme. Autrement dit, les minorités linguistiques n'existent pas en Belgique, y compris les francophones de Flandre et les néerlandophones de Wallonie.

- Flamands et Wallons: deux majorités linguistiques

Pour la Commission de Venise du Conseil de l'Europe, les néerlandophones et les francophones ne sont pas considérés comme des «minorités» à l'échelle de l'État fédéral parce que les deux communautés sont en situation de co-dominance. Ainsi, le point de vue de la Commission de Venise est le suivant:

En Belgique, au vu de la répartition équilibrée des pouvoirs entre les néerlandophones et les francophones au niveau de l’État, les francophones, malgré leur infériorité numérique, occupent une position co-dominante et ne constituent dès lors pas une minorité au sens de la Convention-cadre. Les germanophones, en revanche, doivent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre au niveau de l’État.

Pour le gouvernement de la Communauté flamande et le Conseil flamand, ni les néerlandophones ni les francophones ne forment une minorité en Belgique, mais deux majorités. C'est que les Flamands interprètent le principe de la territorialité comme exigeant «l'usage exclusif du néerlandais», ce qui exclut toute reconnaissance de droit linguistique, culturel ou politique aux francophones ou à toute autre groupe linguistique. Cette perception des Flamands provient de la crainte que représente la périphérie de Bruxelles comme étant une «tache d'huile» de francisation, mais qui reste avant tout un phénomène présent à la périphérie de toute grande ville dont la proche campagne s’urbanise. Dans la périphérie de Bruxelles, ce phénomène d’urbanisation se double d’une phénomène d’extension de la fameuse «tache d’huile».

Le gouvernement de la Communauté flamande et le Conseil flamand estiment que la Belgique ne compte qu'une seule minorité, la minorité germanophone, et seulement au sein de sa propre région germanophone. Leur position officielle s'exprime clairement de la façon suivante:

Lorsqu'on examine l'ensemble du système des accords, des contrepoids et des mesures de protection, on constate que, dans la fédération belge, ni les francophones ni les néerlandophones ne peuvent être considérés comme une minorité nationale. En effet, un groupe ne constitue une telle minorité que s'il remplit deux conditions: il doit être minoritaire à la fois par sa taille et par son pouvoir. D'après les résultats des recensements, les francophones sont minoritaires en Belgique. Mais, comme nous l'avons vu, l'équilibre des pouvoirs empêche un groupe de la population de dominer l'autre. (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Bruxelles, 1998).

- Les minorités flamandes et wallonnes

Cependant, la Commission de Venise en arrive à un autre constat pour les francophones de Flandre et les néerlandophones de Wallonie. Pour la même commission, ces francophones et ces Flamands constituent bel et bien des «minorités» au sens de la Convention-cadre pour la protection des langues minoritaires :

Au niveau régional, eu égard à la répartition des compétences entre les diverses régions et communautés et à la division territoriale du pays, la Commission considère que les francophones de la région de langue néerlandaise et de la région de langue allemande peuvent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre de même, d’ailleurs, que les néerlandophones et les germanophones de la région de langue française.

Plus précisément, la commission considère que les groupes de personnes exposés au risque de domination par la majorité méritent une protection juridique. Or, les néerlandophones en Wallonie et les francophones en Flandre correspondent à ces critères.

L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe partage la même conclusion.

L'Assemblée estime donc que les groupes suivants sont à considérer comme des minorités en Belgique dans le contexte de la Convention-cadre: au niveau de l'État, la communauté germanophone; au niveau régional, les francophones vivant dans la région de langue néerlandaise et dans la région de langue allemande, et les néerlandophones et les germanophones vivant dans la région de langue française.

En conséquence, le Conseil de l'Europe a fait figurer la Belgique parmi les pays qui «ont des minorités significatives qui doivent être protégées et dont les droits ne sont pas officiellement reconnus». Mais qu'en pensent les principaux intéressés?

Quant à la position du Conseil de la Communauté française (FW-B) et du Conseil de la Région wallonne, elle peut se résumer ainsi:

Nous soutenons que le caractère minoritaire doit être déduit par rapport à l’État belge et à chacune de ses entités fédérées. Dans cette perspective, nous estimons que les francophones et les germanophones sont au plan fédéral des minorités linguistiques et les francophones de Flandre, les Flamands de Wallonie, les Flamands de Bruxelles et les francophones de la région de langue allemande constituent des minorités linguistiques aux niveaux régional et communautaire. (Parlement de la Communauté française, 17 septembre 2001).

Pour les représentants francophones, tous les groupes sont minoritaires, sauf les Flamands en Flandre et au plan fédéral, ainsi que les Flamands de Wallonie et de Bruxelles. Dans ces conditions, on peut se demander pourquoi les Flamands de la Wallonie ne bénéficient d'aucun droit linguistique.

Dans l'état actuel des choses, le français est considéré comme une langue étrangère en Flandre et il en est ainsi pour le néerlandais en Wallonie, et non pas comme l'une des langues officielles de la Belgique. L'explication est pourtant relativement simple.  C'est que les deux grandes communautés ne se font pas confiance! Les Flamands refuseraient de ratifier quelque traité que ce soit, car ils estiment qu'à ce jeu ils y perdraient : pendant qu'eux-mêmes respecteraient les droits linguistiques des Wallons en Flandre, les francophones n'en feraient qu'à leur tête en Wallonie ou feraient semblant de respecter le traité pour grignoter encore davantage le territoire flamand. Quant aux francophones, ils sont tout aussi convaincus que les Flamands ne respecteraient aucunement un traité de réciprocité.

3.3 Les communes à facilités

Ce sont des communes qui, au sens de l’application des lois sur l’emploi des langues en matière administrative, bénéficient d‘un régime de facilités linguistiques au profit de leurs habitants. La loi du 8 novembre 1962 prévoyait cinq catégories de communes qui pourraient déroger à la règle de l’unilinguisme territorial (avec un minimum de 30 % de minorités) sans acquérir pour autant le statut de communes bilingues (sauf à Bruxelles). Dans les faits, cela signifie la possibilité pour une population minoritaire de pouvoir échanger avec l'administration dans sa langue, alors que celle-ci n'est pas la langue officielle de la Région.

Si les communes où s'appliquent ces facilités sont appelées «communes à facilités» dans le discours courant ou familier, ce terme n'a jamais existé dans la loi, qui parle plutôt d'un «régime spécial» en vue de la protection de leurs minorités

Les communes dites «à facilités» comprennent trois types de communes. 

1) Les six communes périphériques de Bruxelles :

Ce sont les communes suivantes: Kraainem (Crainhem), Drogenbos, Linkebeek, Rhode-Saint-Genèse, Wemmel et Wezembeek-Oppem.   Communes à facilités Langue officielle Population (2018) % francophones 1 Wemmel néerlandais 16 347 50-66 % 2 Wezembeek-Oppem néerlandais 14 021 75 % 3 Kraainem néerlandais 13 690 76-78 % 4 Drogenbos néerlandais 5 599 50-75 % 5 Linkebeek néerlandais 4 760 80 % 6 Rhode-Saint-Genèse néerlandais 18 296 55-80 % Toutes ces communes sont en «territoire flamand», donc la langue officielle est le néerlandais, mais des facilités sont accordées aux francophones en matière administrative et judiciaire, ainsi que dans l'enseignement.

2) Les dix communes de la frontière linguistique

Les six communes flamandes avec facilités en français : Mesen/Messines; Spiere-Helkijn/Espierres-Helchin; Ronse/Renaix; Bever/Biévène; Herstappe; Voeren/Fourons.

Les quatre communes wallonnes avec facilités en néerlandais : Comines/Komen; Mouscron/Moeskroen; Flobecq/Vloesberg; Enghien/Edingen. 

Voir aussi «Les communes à facilités» en Wallonie: cliquer ici s.v.p. Voir aussi «Les communes à facilités» en Flandre»: cliquer ici s.v.p. Dans ces communes, l'affichage public est légalement bilingue pour les noms de commune sur les panneaux, les rues et les documents administratifs papiers, mais cela n'exclut pas les illégalités.

À l'exception de la grande région bruxelloise où la séparation territoriale des langues n'a pu être réalisée, la Belgique semble avoir trouvé une solution relativement satisfaisante pour gérer les conflits de préséance linguistique. Ce pays illustre bien aussi le pouvoir qu'exerce souvent une majorité sur l'ensemble d'un territoire. Majoritaires au niveau national mais minoritaires à Bruxelles, les Flamands ont réussi à s'imposer dans la capitale où ils sont sur-représentés (c’est l'un des «compromis acceptés par les francophones»); mais, au sein du gouvernement fédéral, les Flamands ont accepté la parité (c’est l'un des «compromis flamands»).

Malgré les imperfections du modèle belge, notamment dans les «communes à facilités» où les sources de conflit demeurent omniprésents, l'établissement des trois communautés et des trois régions constitue un modèle du genre. Les institutions instaurées par les réformes constitutionnelles successives accordent une réelle autonomie de décision, dont bénéficient les groupes linguistiques de ce pays. Il s'agit de communautés linguistiques souveraines dont on trouve peu d'exemples dans le monde. Les gouvernements communautaires demeurent seuls compétents dans les matières linguistiques et culturelles, l'État central ayant renoncé à exercer toute intervention que ce soit dans ces matières, compte tenu que les lois linguistiques fédérales sont «coulées dans le béton». Peu de groupes linguistiques bénéficient de telles prérogatives.

Néanmoins, tout n'est pas uniformément bleu dans le firmament belge des langues! En effet, les compromis belges n’ont pas réussi à garantir la stabilité à l’État fédéral, car les deux grandes communautés n'ont réussi qu'à «dépecer» leur État à leurs profits. Le fédéralisme belge est devenu un fédéralisme de confrontation, non un fédéralisme de collaboration. C’est peut-être l’essence même d’un fédéralisme à deux — contrairement à un fédéralisme à dix (Canada) ou plus (Suisse, Espagne, Inde, etc.) — où ce qui est acquis par l’une des parties est perçu comme se faisant au détriment de l’autre. Aujourd'hui, le modèle belge n'inspire plus personne, car il symbolise l'intolérance même où la langue de la moitié du pays est interdite dans l'autre moitié. Les solutions, on le sait, ne sont pas faciles, mais peut-être après tout que le vieux diction belge n'a pas perdu sa vertu: «En Belgique, la situation est désespérée, mais pas grave.» 

Dernière mise à jour: 16 févr. 2024

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